09 de mayo de 2017

El rol de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico: los casos de Argentina y Colombia

El objetivo de este artículo es indagar acerca de las políticas públicas que Argentina y Colombia ejecutan en la actualidad para intentar solucionar la cuestión del narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado, cotejando la participación de los distintos actores que conforman el sistema de seguridad interior de cada país, otorgando especial preeminencia al papel que juegan las Fuerzas Armadas.


Por Mariana S. Batiuk

 Grupo de Estudios en Seguridad Internacional - Granada- España

Introducción

En un mundo globalizado, el surgimiento de nuevas amenazas como el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado transnacional, han puesto en jaque la seguridad de los Estados. Si bien no afecta de manera directa a la integridad territorial y la soberanía, genera incertidumbre y representa riesgos para las sociedades, los ciudadanos, los valores y las instituciones democráticas, las economías nacionales y el ordenamiento jurídico y social. En consecuencia, las fronteras se tornan permeables, y la separación entre los ámbitos interno y externo se vuelve difusa.

Todos estos elementos configuran un sistema de seguridad interior complejo enfrentado a eventos de características imprevisibles y dotado de instrumentos y actores interconectados, lo que supone un desafío a la formulación de una política pública efectiva para combatir aquellas amenazas contemporáneas. En este sentido, el rol que deben detentar las agencias estatales en el tratamiento de la problemática ha sido ampliamente discutido a nivel nacional como internacional

Por lo anterior expuesto, el objetivo de este artículo es indagar acerca de las políticas públicas que Argentina y Colombia ejecutan en la actualidad para intentar solucionar la cuestión del narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado, cotejando la participación de los distintos actores que conforman el sistema de seguridad interior de cada país, otorgando especial preeminencia al papel que juegan las Fuerzas Armadas. Es importante destacar que el presente análisis no pretende ser excluyente ni exhaustivo, sino que tan sólo intenta delinear y comparar las principales posiciones y actuaciones de los protagonistas en los últimos años, en torno a un problema que reviste interés prioritario en la agenda nacional y a nivel regional.

En Argentina, la propuesta de involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha o guerra contra el narcotráfico irrumpió como lema de campaña electoral y comenzó a ser ensayado con precaución una vez que las autoridades asumieron en el cargo, no sin antes exponer un complejo camino de avances y retrocesos en la definición del rol que debían asumir. El combate contra el crimen organizado y los delitos complejos exige el permanente fortalecimiento de las capacidades institucionales.

Cabe expresar, entonces, que en el mundo contemporáneo se ha impuesto una realidad rebosada de múltiples riesgos y factores de inestabilidad de índole transnacional que, en gran medida, no se inscriben en la tipología de conflictos convencionales. En consecuencia, se requiere un accionar político integral y coordinado que – atendiendo la gravedad de las amenazas – en ocasiones puede conducir a los mandatarios a contemplar la posibilidad de ejecutar operativos militares de excepcionalidad, que trascienden la normativa oficial.

El caso de Argentina                                                                               

En el orden argentino, el rol de las Fuerzas Armadas se encuentra explícitamente determinado en las leyes N° 23.554 de Defensa Nacional y la N° 24.059 de Seguridad Interior, y el Decreto 727/2006, los que establecen una precisa diferencia y separación entre aquellos ámbitos de intervención, situando a la seguridad interior como marco fundamental para el tratamiento de las nuevas amenazas, la que se define como «la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional.» (Ley N° 24.059 -1992, art. 2, Título I).

En primer lugar, las Fuerzas Armadas constituyen el instrumento militar de la defensa militar; así, «serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s (…) se entenderá como "agresión de origen externo" el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.» (Decreto 727/2006, art. 1°, Título I).

Asimismo, se estipula que el instrumento militar de la Defensa Nacional se compone del Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina, «…el cual deberá concebirse como una única instancia integradora de las formas y modalidades de acción propias de cada una de esas Fuerzas.» (Decreto 727/2006, art. 23, Título V). En concreto, las funciones específicas de estas fuerzas son las de  «… alistar, adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición…» (Decreto 727/2006, art. 24, Título V). Finalmente, destaca la figura del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, que «pasará a revistar con la máxima jerarquía, ejerciendo la superioridad por cargo sobre el resto del personal militar de las Fuerzas Armadas…» (Decreto 727/2006, art. 14, Título IV), y que «será el responsable de formular la doctrina militar conjunta, y promover su actualización; elaborar el planeamiento militar conjunto; dirigir el adiestramiento militar conjunto y controlar el planeamiento estratégico operacional y la eficacia del accionar militar conjunto. Asimismo, deberá informar al Ministerio de Defensa, acerca del desempeño y los resultados del ejercicio de tales responsabilidades.» (Decreto 727/2006, art. 17, Título IV).

Por otro lado, la Ley de Seguridad Interior destaca como actores principales de este sistema al a) Presidente de la Nación; b) los gobernadores de las provincias que adhieran a la ley; c) el Congreso Nacional; d) los Ministros del Interior, de Defensa y de Justicia; e) la Policía Federal, la Policía de Seguridad Aeroportuaria y las policías provinciales y f) la Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina. (Ley 24.059 – 1992, art. 7, Título II). 

En lo que respecta al Ministerio de Seguridad, este organismo dirige los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad del Estado Nacional. Ahora bien, «…dicha facultad queda limitada a los fines derivados de la seguridad interior, sin perjuicio de la dependencia de las mismas del Ministerio de Defensa, y de las facultades de dicho Ministerio y de las misiones de dichas fuerzas, derivadas de la defensa nacional.» (Ley 24.059 – 1992, art. 8, Título II). 

Asimismo, la Ley N° 24.059 habilita la intervención eventual de las Fuerzas Armadas: «En particular, el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo cual se contará en forma permanente con un representante del Estado Mayor Conjunto en el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad Interior.» (Ley 24.059 – 1992, art. 27, Título V). 

Como corolario, se prevé que las Fuerzas Armadas actúen para restablecer la seguridad interior en situaciones de extrema gravedad o en «…aquellos casos excepcionales en que el sistema (…) resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación…» (Ley 24.059 – 1992, art. 31, Título VI). Con todo, esta intervención «…no incidirá en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las Fuerzas Armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554» (Ley 24.059 – 1992, art. 32, Título VI). 

Con la instauración de la democracia en 1983, y hasta la sanción de la ley de Defensa Nacional en 1988, el papel de las Fuerzas Armadas frente a la seguridad interior se vio condicionado por la necesidad de fortalecer y consolidar las instituciones democráticas. El objetivo fundamental yacía en lograr la subordinación militar al gobierno civil, para lo cual se requería desmilitarizar la seguridad interior.

Alrededor de 30 años más tarde, el actual gobierno argentino impulsó un renovado debate acerca de las funciones principales y secundarias que deberían tener las Fuerzas Armadas en el país a la luz de las "nuevas amenazas a la seguridad". Así lo manifestó el presidente Mauricio Macri durante la cena anual de camaradería de las Fuerzas Armadas: «no hay más lugar para divisiones»; «los argentinos necesitamos una participación activa de las fuerzas; para crecer, desarrollarnos y generar empleo tiene que haber paz y tranquilidad»; «llamamos a las Fuerzas Armadas a ocupar un rol preponderante en esta nueva etapa» (La Nación [en línea] (2016), 1° de agosto). Pese a la existencia de una legislación referida a la Defensa Nacional y a las misiones institucionales de las Fuerzas Armadas, tal cuestión ha configurado una temática polémica, en un nuevo contexto político.

A partir de la promulgación del Decreto 228/2016 que declaró la Emergencia de Seguridad Pública– bajo los pretextos de que la realidad del delito encontró al Estado sin capacidad de responder satisfactoriamente a las demandas sociales de mayor seguridad y de que el Operativo Escudo Norteno arrojó los resultados esperados – se observó una fuerte predisposición gubernamental hacia la injerencia militar en asuntos de seguridad interior, que tropezarían con las leyes de Defensa Nacional y de Seguridad interior, cristalizado en el lanzamiento del Operativo Fronteras.

Los aspectos más importantes de este nuevo operativo incluyen: a) el control material y tecnológico de la zona de fronteras; b) la radarización de la frontera norte; c) la adquisición de material para incrementar la vigilancia y control en el ámbito de la frontera fluvial e hidrovías; d) la actuación conjunta del Ministerio de Seguridad con la Administración Federal de Ingresos Públicos fin de establecer los estándares y la normativa de seguridad concerniente a las zonas primarias aduaneras; e) la actuación conjunta de las jurisdicciones locales y federal; f) la protección del espacio aéreo y g) el levantamiento del “secreto militar” (Decreto 228/2016 – 2016, Título II).     

Frente a las críticas de la oposición y los medios de comunicación, autoridades del Ministerio de Defensa, del Interior y de Seguridad rápidamente precisaron que «en ningún caso está prevista la intervención de los militares en los operativos» (La Nación [en línea] (2016), 8 de agosto) por lo que, en teoría, se trataría de prestar apoyo logístico para tareas de vigilancia y patrullaje aéreo, terrestre y marítimo. En forma paralela, Argentina solicitó asistencia logística e intercambio de información para combatir esos delitos a Estados Unidos, Israel y países europeos (La Nación [en línea] (2016), 8 de agosto). En términos exactos, el Ministro de Defensa, Julio César Martínez, aclaró que «no está en carpeta modificar la ley de Defensa ni de Seguridad Interior» y que «las Fuerzas Armadas no hacen (al respecto) inteligencia interna» (Ámbito.com (2016), 2 de agosto).

Sin embargo, no puede ignorarse que ciertas medidas tomadas por el gobierno podrían interpretarse como una señal de alarma, si se considera que calificar al narcotráfico como “la principal amenaza de los argentinos” podría llevar a justificar y habilitar la aplicación de medidas de carácter excepcional.

De manera similar, es conocida la aplicación exitosa del “protocolo de protección del espacio aéreo”, más conocido como ley de derribo, durante el episodio de una aeronave que mantuvo una presencia ilegal en la provincia de Corrientes (Infobae [en línea] (2016), 17 de febrero). En este sentido, el académico Juan Gabriel Tokatlian había alertado que «en los últimos años (…) en aquellos países que recurrieron de manera ocasional o sistemática a leyes de derribo de avionetas (…) los resultados obtenidos con esa táctica no fueron productivos y el narcotráfico se adaptó» (politicargentina.com (2015), 9 de octubre).

Finalmente, es importante subrayar que, por el decreto 721/2016, las Fuerzas Armadas recuperaron atribuciones para resolver cuestiones de ascensos, traslados, designaciones, premios e incorporación de retirados como docentes en los espacios de formación, funciones que en 1984 habían sido transferidas a la tutela del Ministerio de Defensa (politicargentina.com (2016), 1° de junio). En evidencia, aquello afecta la intervención política, mientras que se propone fortalecer el control por parte de las Fuerzas Armadas.

El caso de Colombia                                                                                        

Con la producción intensiva en la década de 1990 de los cultivos de coca, el problema de las drogas ilícitas, tradicionalmente asociado con el narcotráfico y su poder de desestabilización y corrupción, ha escalado hasta convertirse en un conflicto territorial. Las organizaciones armadas ilegales luchan entre sí por el control de los cultivos y de su comercialización, que constituyen su principal fuente de recursos. En consecuencia, el gobierno ha asumido la responsabilidad de erradicar la producción y distribución de estupefacientes en el territorio nacional (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 46).

Tanto en el caso argentino como en el colombiano, el crimen organizado constituye uno de  los temas prioritarios en la agenda pública de seguridad y se inscribe en el ámbito de la Seguridad Pública (Seguridad Interior, en Argentina), que se define como el conjunto de «acciones encaminadas a garantizar la seguridad en el territorio nacional y la protección de la población civil a partir de la lucha contra los Grupos Armados al Margen de la Ley y las Estructuras del Crimen Organizado» (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 19).

Por la naturaleza de las amenazas, el gobierno colombiano ha previsto una acción conjunta, coordinada y articulada de la Policía Nacional, las Fuerzas Militares y las autoridades político-administrativas, en el marco de un estrecho trabajo interagencial (Política de Defensa y Seguridad  Democrática, 2003: 19). En este sentido, busca asegurar el control territorial «mediante el fortalecimiento de la infraestructura y de las capacidades operacionales, logísticas, de contrainteligencia, dotación y capacitación de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional» (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 19).

La Fuerza Pública provee una presencia permanente y definitiva en todas las cabeceras municipales, con el apoyo de brigadas móviles y demás unidades de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. «Unidades compuestas por soldados regulares, soldados campesinos y carabineros de la Policía Nacional asegurarán el mantenimiento del control territorial» (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 16).

A nivel nacional, la coordinación de las políticas se encuentra a cargo del Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, que asesoran al Presidente de la República en la determinación de prioridades y responsabilidades para la Fuerza Pública y todas las entidades del Gobierno. Consejos locales de seguridad, con la asesoría del sector académico y privado, contribuyen a la coordinación de la política en sus áreas de jurisdicción (Política de Defensa y Seguridad  Democrática, 2003: 16).

Sin embargo, el gobierno ha estimado que la necesidad de atender la seguridad interior no implica un descuido de la Defensa Nacional, a la que otorga preeminencia. Debido al impacto que el terrorismo y el crimen organizado generan en el orden interno, se ha contemplado la participación activa de las Fuerzas Militares en operaciones de seguridad interna (Política de Defensa y Seguridad para la Nueva Colombia, 2015: 8).

En este punto, puede señalarse una diferencia sustancial respecto al caso argentino, en lo referido a la función que se encomienda a estas fuerzas. Colombia coloca especial énfasis en la «capacidad del Estado para contrarrestar amenazas, tanto externas como internas, que atenten contra la soberanía e integridad del territorio nacional». Así, mientras que la legislación argentina prohíbe expresamente la intervención directa de las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad interior, el gobierno colombiano ha encomendado de manera abierta y explícita a estas fuerzas la obligación constitucional de proteger a los ciudadanos frente a estas amenazas (Política de Defensa y Seguridad  Democrática, 2003: 22). Como puede observarse, la naturaleza de la conflictividad que aflige a la nación ha llevado a que, en el caso colombiano, se haya desdibujado de manera deliberada los límites entre la Seguridad Interior y la Defensa Nacional.

Una postura estratégica de defensa conlleva el implícito fortalecimiento de las capacidades del Comando General y las Fuerzas Militares para prever la estructura, objetivos y comportamiento de una amenaza, con el fin de desarticularla o neutralizarla (Política de Defensa y Seguridad para la Nueva Colombia, 2015: 22).

En el marco de la Política de Seguridad y Defensa para el período 2015-2018, el Ministro de Defensa Nacional, Dr. Luis Carlos Villegas Echeverri, manifestó: «En este nuevo cuatrienio, las Fuerzas Armadas de Colombia seguirán teniendo un rol primordial en el proceso de contribuir a la paz, ser garantes de la misma, luchar contra el crimen organizado, garantizar la seguridad ciudadana, la seguridad pública y la defensa de la soberanía…» (Política de Defensa y Seguridad para la Nueva Colombia, 2005: 5).

Al respecto, se insiste en que las Fuerzas Militares ostenten una capacidad disuasiva, aspirando a la modernización del equipo estratégico necesario para garantizar la soberanía nacional y la integridad del territorio, las aguas marinas y submarinas, la plataforma continental y el espacio aéreo.

A través del Plan de Seguridad Integral de Fronteras, se ha activado a su vez un mecanismo que busca fortalecer la presencia integral del Estado en los territorios fronterizos (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 44).

Por otro lado, el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional constituyen la instancia en la que el Presidente de la República coordina junto con los ministros y la Fuerza Pública la ejecución de la Política de Defensa y Seguridad Democrática, «expidiendo las directrices que asignen las funciones, responsabilidades y misiones correspondientes a cada institución, supervisando su desempeño y evaluando sus resultados» (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 34).

A nivel regional, las autoridades participan de consejos de seguridad integrados por un comité asesor – académicos, empresarios y miembros de la sociedad civil – que indaga en las políticas públicas de seguridad vigentes, aporta conocimientos y propone soluciones. A nivel local, consejos municipales de seguridad, en coordinación con el Consejo de Seguridad y Defensa Nacional, supervisan la implementación de las políticas en las áreas de su jurisdicción. (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 34)

Al mismo tiempo, la Junta de Inteligencia Conjunta coordina la inteligencia estatal. En líneas generales, procura realizar análisis consolidados de inteligencia estratégica a fin de que el Presidente de la República y el Ministro de Defensa cuenten con la información suficiente para la toma de decisiones (Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003: 35).

La Fuerza Pública «ha sido el principal arquitecto de la paz en el país, apoya técnicamente la mesa de diálogos y en el futuro actuará como garante de los acuerdos a los que se llegue» (Política de Defensa y Seguridad para la Nueva Colombia, 2015: 16). Frente a lo cual, el Ministerio de Defensa se ha encargado de administrar la aplicación de la Política de Seguridad y Defensa para que la Fuerza Pública se conduzca junto a la actuación de las demás entidades del Gobierno y la ciudadanía.

No obstante lo anterior expuesto, la experiencia señala que la incorporación del personal militar a la lucha del delito doméstico, en realidad, ha producido los efectos contrarios: no sólo se incrementó la espiral de violencia y corrupción, sino que propició la creación de nuevos y más sofisticados grupos paramilitares. El académico Juan Gabriel Tokatlian aseguró que la militarización de la lucha antinarcóticos ha sido fallida y, a su vez, ha generado graves dificultades institucionales (Clarín [en línea] (2015), 3 de septiembre). En definitiva, sostiene, se trata de un paradigma ampliamente rechazado por expertos y referentes de la región latinoamericana debido a que: «a) aumentan las violaciones de derechos humanos cometidas por las fuerzas armadas; b) se desequilibra la relación cívico-militar en desmedro de los civiles; c) se eleva la corrupción entre soldados y generales; d) se generan grupos paraestatales que se asocian a miembros de las fuerzas armadas en una degradada lucha contra el narcotráfico; e) se incrementa la desmoralización de los militares; f) se debilita la defensa del país; y g) se vulnera la capacidad de inteligencia del Estado» (Clarín [en línea] (2015), 3 de septiembre).

Conclusiones                                                                                           

El narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado se perciben actualmente como la principal amenaza a la seguridad de los países de América Latina. En consecuencia, se ha desarrollado un controversial y polémico debate en torno a dos tendencias simultáneas y antagónicas, respecto al papel institucional, las misiones y las funciones que deben desempeñar las Fuerzas Armadas en relación a la seguridad interior.

En Argentina, la problemática del narcotráfico, el surgimiento de rutas alternativas para su penetración territorial, la legislación y la voluntad política de confrontación contra el crimen organizado descartan, por el momento, la posibilidad de incurrir en una revisión de la normativa vigente que justifique la intervención de las Fuerzas Armadas en el ámbito de la seguridad interior. Más aún, incorporarlas en esta tarea no resulta conveniente, en tanto que es necesario conservar el perfeccionamiento y profesionalismo en la formación de los cuadros militares, orientados a la Defensa Nacional, lo que implica una fuerte especialización que permita afrontar con éxito las agresiones de origen externo.

De lo contrario, aquello significaría un retroceso significativo en la institucionalización democrática, cuyo indicador más notable, más que el accionar autárquico de los militares sobre la esfera política o su politización, se manifestaría en la defección de la élite política en el ejercicio integral y constitucional de la conducción sobre las Fuerzas Armadas (Sain, 2001: 45).

En consecuencia, la legislación argentina determina que la lucha contra el narcotráfico es una tarea encomendada a las Fuerzas de Seguridad, mientras que prohíbe explícitamente involucrar en ellas a las Fuerzas Armadas, excepto en los casos referidos al estricto apoyo logístico. No acatar esta norma resulta contraproducente, si se tiene en consideración que las Fuerzas Armadas de ese país no poseen la instrucción, la doctrina ni el equipamiento adecuados y suficientes para el correcto tratamiento de esta problemática.

En el escenario actual, mientras que las Fuerzas de Seguridad deben enfrentar de manera directa amenazas irregulares generadas por actores transnacionales no estatales, las Fuerzas Armadas deben manifestarse competentes para disuadir y, eventualmente, hacer frente a cualquier agresión que pueda escalar hacia una dimensión militar. De acuerdo a lo señalado, por consiguiente, es posible delimitar nítidamente a la Defensa Nacional en la función de garantizar la seguridad exterior, separando su ámbito de actuación del correspondiente al de la Seguridad Interior (Montenegro, 2003: 6).

Sin embargo, podría inferirse que estos fenómenos han evolucionado en magnitudes y un grado de riesgo tan importantes, que resulta oportuno contemplar la implicancia directa de las Fuerzas Armadas en el combate contra estas amenazas (Montenegro, 2003: 6). Este ha sido el ejemplo cabal de Colombia.

Con todo, puede alegarse que cualquier iniciativa de revisar la normativa vigente o la mera contemplación de su posibilidad en aras de comprometer al aparato militar en cuestiones de seguridad interior, aporta la evidencia de que el sistema responsable de asegurar el cumplimiento de esas funciones ha excedido sus límites (Montenegro, 2003: 7) y su capacidad de operatoria para encauzar y responder satisfactoriamente a los desafíos que plantean estas nuevas problemáticas transnacionales.

.


Fuente: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI)